De strategische meerjarenplanning vormt de kern van het planningsgedeelte van de beleids- en beheercyclus binnen de lokale besturen. Een lokaal bestuur legt in zijn meerjarenplan de grote lijnen van het beleid voor de komende jaren vast. Elk jaar wordt het meerjarenplan minstens éénmaal aangepast in functie van lopende wijzigingen en nieuwe onvoorziene trajecten.
Het meerjarenplan bestaat eigenlijk uit twee delen, een inhoudelijk (de beleidsnota) en een financieel gedeelte (de financiële nota). De beleidsnota bevat de prioritaire beleidsdoelstellingen die het bestuur naar voor schuift. Samen met het meerjarenplan moet ook een toelichting aan de raadsleden bezorgd worden. Eén onderdeel van de toelichting is alvast de omgevingsanalyse.
Een meerjarenplan start idealiter vanuit een goede omgevingsanalyse. In de praktijk gebeuren deze omgevingsanalyses – die op zich veel nuttige informatie opleveren – in het begin van een zes jaar durende legislatuur. Dit is een vrij lange periode voor bijvoorbeeld een snel evoluerende ICT- omgeving in functie van steeds verbeterende digitale dienstverleningsprocessen. Maar centraal in de beleids- en beheercyclus - en ook in het meerjarenplan - staan uiteindelijk de beleidsdoelstellingen, die verder uitgewerkt worden in actieplannen en acties.
Ook omtrent informatie en technologie dient men in deze cyclus na te denken om de aangehaalde componenten op de juiste plaats, via de juiste actieplannen en met de vooropgestelde budgeten te gaan voorzien.
Meten is weten?
Met de beleids- en beheerscyclus werd de opzet naar een eenduidig rapporteringsinstrument, sterk bewaakt binnen specifieke domeinen, een strak opvolgbaar systeem. Jammer genoeg viel ICT met zijn onderliggende werking buiten deze gestandaardiseerde manier van werken, waardoor elk bestuur dit naar eigen goeddunken heeft opgezet. Hier zijn in het rekeningstelsel immers geen specifieke codes voor opgenomen, we kunnen deze gegevens niet rechtstreeks uit een gecentraliseerde database halen.
De gestandaardiseerde rapporten voorzien een verplichte indeling per beleidsdomein. Met uitzondering van het beleidsdomein “Algemene financiering”, welke voor alle besturen verplicht is, worden de beleidsdomeinen echter bepaald door de gemeente- en OCMW-raad (art. 5 BVR 25-06-2010). Het staat hen dus vrij zoveel beleidsdomeinen te creëren als zij nuttig vinden. Na deze keuze moeten alle domeinen terug te vinden zijn in voorgenoemde opgelegde rapporten. Enkel als het beleid per bestuur van ICT een beleidsdomein heeft gemaakt zal rapportering hierover verplicht zijn. Anders niet. Naast de beleidsdomeinen zijn er de beleidsvelden. Deze zijn vooraf gedefinieerd, slechts aan één beleidsdomein koppelbaar en niet aanvulbaar of wijzigbaar, doch enkel te gebruiken indien ze voorkomen in het desbetreffende bestuur. Zo voorziet het uitvoeringsbesluit “0110 “Secretariaat”, “0111 Financiële dienst”, “0112 Personeelsdienst”, “0113 Archief”, “0114 Organisatiebeheersing” en “0115 Welzijn op het werk”. Alle andere diensten vallen onder “0119 Overige algemene diensten”.
Daarom hebben vele besturen er voor geopteerd om bij de onderliggende beleidsitems, bijvoorbeeld een item “011905 ICT” te creëren. Beleidsitems zijn vrij aan te maken, doch kunnen maar onder één beleidsveld (en alzo ook één beleidsdomein) vallen.
Men zou voor een verbeterde detaillering omwegen kunnen maken zoals bijvoorbeeld in de omschrijving van de acties naar woorden zoeken zoals ICT, software, hardware, … maar die zullen een weinig betrouwbaar resultaat opleveren. Niet alle besturen steken dergelijke uitgaven immers in een actie of in een doelstellingenboom. Anderzijds kunnen er dan ook uitgaven tussen zitten die niets te maken hebben met de materie waarop men wil gaan sturen.
Bovendien moeten we er ons van bewust zijn dat de prijszetting door de softwareleveranciers op nogal uiteenlopende wijze gebeurt (aankoop, huur, onderhoud, …). Ook in de besturen gebeurt de registratie niet overal op dezelfde manier (per dienst, algemeen bestuur, ondersteunende diensten, investeringen versus exploitatie, …).
De meest betrouwbare informatie is dus enkel te bekomen door gerichte vragen te stellen aan de besturen zelf en dat deden we, echter zonder resultaat. We zijn voorzichtig met de stelling dat de versnippering van de ICT-budgeten het zelfs op individueel lokaal niveau moeilijk maakt om een geconsolideerd overzicht van alle financiële middelen vast te krijgen, opgedeeld per type uitgave.
ICT-projecten mislukken omdat het ICT-projecten zijn...
De rode draad bij elk ICT-project, groot of klein, is dat het technische verhaal nog steeds centraal wordt gesteld. De kern van elke mislukking is dat het middel ICT als doel wordt gezien met een projectleiding door een (interne?) IT-manager, maar vooral gemanaged door een externe ICT-projectmanager. De grootste oorzaak van het falen van ICT-projecten is dat deze naast de organisatie worden opgezet en men denkt dat ICT overal een oplossing voor heeft, dit kan perfect bij sterk infrastructurele projecten waarbij – als alles goed gaat – de organisatie niet eens weet dat ze uitgevoerd werden.
De hiervoor voorziene budgetten passeren voorbij de colleges omdat de competentie hieromtrent beperkt blijft bij één a twee interne medewerkers, maar in de meeste gevallen wordt de kennis gewoon extern aangereikt. Wie twijfelt er na de vele verhalen over cybercrime dat er behoefte is aan “een firewall met DMZ, distributed denial-of-service-attacks met packet filtering, stateful en stateless”, en dat zo’n ding na aankoop – wat het ook kost – ook effectief zijn werk doet?
Het wordt moeilijker wanneer applicaties voor de verbeterde dienstverlening worden aangekocht. Vroeg of laat verwacht men dan ook “verbeterde dienstverlening” binnen de organisatie. We durven de teleurstelling, van alle aangekochte pakketten die niet aan de verwachtingen voldoen, niet in kilo’s uitdrukken. Hierbij – ook al kost het systeem handenvol geld – wordt door eindgebruikers handig rond het niet functioneren gefietst. Er zijn besturen bekend waarbij men naast “het systeem” een Excel bijhoudt omdat men nu eenmaal dat één extra stukje informatie moet bijhouden. Ook in dit soort projecten wordt na de aankoop quasi nooit de kosten baten analyse gemaakt. Ook hierbij zitten de uitgaven versnipperd over exploitatie en investering, opleidingen, ondersteuning, supportcontracten en gewoonweg het gebrek aan kwantificeren van de administratieve lasten of anders gezegd het aspect “tijdverlies” van de ambtenaar die de problemen zo goed mogelijk opvangt.
Zolang ICT-leveranciers niet op prestaties en resultaten worden afgerekend blijft men alle vrijheid hebben. De besturen met een decentraal beheer van ICT en de neiging tot spreiding en opdelen van verantwoordelijkheid maakt dat nergens in het bestuur de finale verantwoordelijkheid wordt opgepakt.
En als men dan het vuur aan de schenen wordt gelegd volstaat vaak het roepen van: “Het is een zeer complexe materie. Nader onderzoek is gewenst. We hebben dit alleen in jullie bestuur voor”. Zolang dit soort ontsnappingspoorten getolereerd worden zal ICT bij de lokale besturen nooit optimaal functioneren.
Uiteindelijk blijft de opdrachtgever zelf verantwoordelijk voor het eindresultaat, dient de leverancier afgerekend te worden op zijn prestaties en dient men projecten zodanig op te zetten dat ze transparant en stap voor stap tot het gewenste resultaat leiden.
Een pleidooi voor beter en meer inzicht - 3 aandachtspunten
Om met kennis van zaken te gaan sturen op één van de steeds belangrijker wordende hulpbronnen, kunnen de volgende aandachtspunten in de toekomst helpen.
- De structurele onderverdeling van ICT-kosten op lokaal niveau is een goede start, mocht dit nog niet het geval zijn.
- Een stap verder - waar we ook daadwerkelijk kunnen gaan benchmarken met andere besturen - vraagt een gestandaardiseerde manier van inputcodes bij de beheer- en beleidscyclus en zijn rapportage. Een niet oninteressante oefening in een wereld waarbij de eenheidsprijzen “à la tête du client” worden doorgerekend en hoeveelheidskortingen als een bundeling van alle lokale besturen een sterke prijsdaling kan betekenen. Denken we in deze maar aan de kleine besturen die voor pakweg de gemiddelde licentie veel meer betalen dan een bestuur met een zeker “volume”.
- Maar naast doorgedreven kennis over waar de financiële middelen naartoe gaan is er dringend behoefte aan een systeem dat de impact van een ICT-project naar efficiëntie en effectiviteit kan beoordelen. Er per definitie vanuit gaan dat een manueel proces dat vervangen werd door een geautomatiseerd proces veel efficiënter en goedkoper zal zijn kunnen we nooit, hiervoor zien we teveel foutlopen in onze wondere wereld van automatisering.
Centralisatie van deze inzichten zou ons via benchmarking veel wijzer maken, want “sturen” en doelgericht beleid voeren, kan je alleen als je het overzicht op het geheel kan bewaren.